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绩效评价是政府采购的“体检单”

2020年09月11日 08:47 来源:中国政府采购报打印

  ■ 张泽明

  党的十九大以来,政府采购绩效管理工作开始提速,各地财政部门相继出台文件对政府采购绩效评价予以指导探索,理论界和实务界也提供了很多有价值的观点。总体来说,政府采购绩效评价体系还处于快速发展之中,各种观点、做法也在逐渐试水之中,评价体系远未到成熟定型之日。笔者以为,在考虑如何开展好这项工作时,不妨将绩效评价看作是政府采购的一份“体检单”,以此类比思考应注意的工作方向。

  绩效评价应体现问题导向

  政府采购绩效评价应以问题为导向,主要应体现在两个方面。第一,政府采购的绩效评价结果要与预算绩效评价结果兼容。《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》,提出要加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系,“积极开展涉及一般公共预算等财政资金的政府投资基金、主权财富基金、政府和社会资本合作、政府采购、政府购买服务、政府债务项目绩效管理。”可以看出,政府采购绩效管理工作是从属于预算绩效管理工作的。财政部《项目支出绩效评价管理办法》(以下简称《办法》)要求:“一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算项目支出的绩效评价适用本办法。涉及预算资金及相关管理活动,如政府投资基金、主权财富基金、政府和社会资本合作(PPP)、政府购买服务、政府债务项目等绩效评价可参照本办法执行。”显然项目支出绩效评价将政府采购绩效评价包含其中。但笔者认为,政府采购绩效评价与预算绩效评价兼容,不意味着指标构建要完全一致,保证一级指标基本兼容即可。甚至由于政府采购完整的项目管理特征,依实践发展,仅保证政府采购绩效评价的结果体系与预算绩效评价体系兼容也无不可。第二,政府采购的绩效评价是为了解决问题。换而言之,一份体检报告,就是要指出病灶与缺陷所在。这也就要求政府采购绩效评价指标设定过程中,除了要保证一级指标与预算绩效评价基本兼容外,主要着力点或者说指标考察权重分配,要包含政府采购最令人诟病的地方,比如说价格高于市场平均价格、使用者满意度不高、质量达不到响应文件承诺等。

  绩效评价要求评价方应保持中立客观

  按照《办法》,绩效评价分为单位自评、部门评价和财政评价三种方式,各部门应当按照要求随同部门决算向本级财政部门报送绩效自评结果。

  强调单位自评和部门评价的重要性无可厚非,因为他们是政府采购具体操作的主体,只有他们把绩效评价结论入脑入心,绩效评价工作才算真正达到预想效果。不过,随着绩效评价体系日益成熟,有必要让比较客观的第三方提供绩效评价结论。就好比体检中心的报告一定会比自查有权威性。因此,在考虑由谁充当绩效评价主体这个问题时,除了要注意发挥财政部门作用的同时,也不妨两条腿走路,采用政府采购服务形式,大力吸引科研院校、专业协会、咨询公司等第三方,开展绩效评价体系构建工作。政府部门可以发挥专业长项,主导绩效评价定性判断。第三方可以发挥技术优势,完成指标的具体选取、权重分配、计量等定量工作。

  绩效评价要求综合性强与重点突出两者兼备

  政府采购绩效评价的综合性与重点突出,主要有两层意思。第一层意思,是在政府采购绩效评价实施步骤上,从远期看,一定要将所有政府采购项目都纳入进来,这样才能体现系统评价的综合性与完整性。但是从阶段性实施看,不妨先将重点项目、预算投入较高的项目和社会效益较大的项目优先纳入。这样不仅能够快速将绩效评价体系是否有效得到验证,也大大节省了绩效管理研发与实施的精力。

  第二层意思,是说绩效评价指标要兼顾综合性强与重点突出。目前,有一种倾向是,绩效评价指标越多越好,越细越好。比如,指标既要包含政府采购全过程中所有政府采购参与者的评估,也要囊括经济性、效率性和政策功能性等多个方面。笔者认为,现阶段,这种倾向是不可取。原因主要有以下两点:

  第一,易用性是一项制度或一种工具得以充分运用的必要条件。绩效评价的实施者是人,人是天然要将所有过于复杂琐碎的细节忽略掉的。在政府采购绩效评价推行的初始阶段,过于求全,不但会导致评价指标体系的庞大,也会在具体指标使用上引起混乱,不利于绩效评价工作的快速推进。

  第二,指标过多容易抓不住政府采购的重点。例如,有一种观点认为,“政府采购绩效评估必须包括政府采购对全过程中所有政府采购参与者的评估,具体包括:政府采购项目启动(市场调查)、项目计划(部门预算或政府采购预算)、项目实施(代理机构组织招投标)、项目控制(监督管理、履约)、项目收尾(验收、结果或效果、影响、绩效评估、项目后评估)等五大流程”。其实这些指标完全可以进行归纳压缩,比如,对所有参与者的评估不如直接对采购人进行评估更有效,因为代理机构的实施效率往往取决于采购人的掌控力,而供应商的响应效率往往与采购人的意向公开与前期市场调查做得如何密切相关,抓住了采购人一个指标,几乎就相当于抓住了全部。而过程评估,由于政府采购法律法规对过程有非常严密的程序与时限要求,而这些要点往往又是实践中遵守较好的一些要素,评价体系就大可不必在这些指标设置上耗费精力,而应专注于实践中经常出现问题的环节。如,废标与重新评审,固然对资金使用效益和采购时间效率有影响,但只要其在一个单位整体政府采购工作中的比例不过高,就无须评价者过于关注。只要精心选取了对政府采购实施影响最大的那20%指标,就能够囊括政府采购整体80%的绩效表现,这在政府采购绩效评价体系设置之初,尤为重要。

  绩效评价要快速迭代形成体系

  政府采购绩效评价参数应与体检一样定期及时迭代。具体来说,应该在一个比较稳定的政府采购绩效评价框架或模块下,通过实践,对三级乃至二级指标进行快速试错、快速更新,以此形成整个评价框架的快速迭代。

  当前,业内对3E”绩效评价指标设置比较熟悉,即从经济性(Economy)、效率性(Efficiency)和效益性(Effectiveness)来设置评价指标,或者再加上一个公平性(Equity),形成4E指标设计。以此为指导,参照《办法》中“项目支出绩效评价指标体系框架”的模式,按照项目支出绩效评价框架设置的“决策、过程、产出、效益”四个一级指标,设置“采购决策、采购实施、采购评价、采购效益”四个一级指标。在此政府采购绩效评价框架下,按照政策投入、政策执行、政策产出、政策效果以及政策持续等逻辑关系,对应四个一级指标每个阶段设置二级指标,在每个二级指标下,按照法律法规要求,结合实践中经常容易出问题的点,设置三级指标。指标不求大而全,只求反映项目普遍特点。然后选取试点项目进行评价试验,多次快速迭代后形成较为稳定的指标体系和指标权重,继而扩大试点范围,逐渐求得评价体系日渐客观。上述指标体系,应该既适用于单个项目,也适用于部门或单位整体政府采购数据的评价。在具体某个项目的评价分析上,不妨根据项目特点,灵活探索运用“成本效益分析法、比较法、因素分析法、公众评判法”等,以便快速形成定性结论,便于评价结果的及时公开。

  绩效评价结果运用应慎重

  《关于贯彻落实<中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见>的通知》提出“大力推动重大政策和项目绩效目标、绩效自评以及重点绩效评价结果随同预决算报送同级人大”的要求。业内也呼吁将预算绩效评价与预算申请挂钩。笔者认为这符合政府采购绩效评价运用与政府采购预算申请的当然关系。但绩效评价运用的前提是需要在政府采购绩效评价体系比较稳定赢得权威后,才能比较顺畅到位地得到执行。以目前情况来看,政府采购绩效评价结果的运用还应慎重。

  (作者单位:大连海关)

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