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为用好综合评分法出谋划策

2020年09月15日 09:37 来源:中国政府采购报打印

  ■ 李刚

  目前,政府采购相关法律法规对综合评分法的价格分值和计算方法进行了明确规定,但未对评审因素及评审标准作出具体限制。实务中,采购人或代理机构,不断通过最新政府采购信息公告、指导性案例以及政府采购负面清单,适时对评审因素以及评审标准中的分值设置与量化指标进行调整和修正,以避免被供应商质疑和投诉。然而,项目不被质疑和投诉,并不代表评审方法、因素、标准没有漏洞。

  目前,随着竞争的白热化以及供应商维权意识的增强,评审因素以不合理条件对供应商实行差别或歧视待遇、评审因素未细化和量化、评审标准中的分值设置未与评审因素的量化指标相对应等等成了当前质疑和投诉的“重灾区”。那么,采购人如何化被动为主动,在采用综合评分法时,妥当把握政策法规,科学合理地设置评审因素和标准,细化和量化评审因素,笔者有如下几点建议:

  合理审慎地选用综合评分法

  综合评分法最大的优点是通过调整分值权重,满足采购人的不同需求和采购策略;缺点是在信息不对称的市场中很难提炼出体现各类产品技术状况的通用型关键指标,需要采购人或代理机构充分深入了解市场,编制针对性强的技术评审方案。然而,要把采购人五花八门的主观意识量化到评审标准中需要审慎行事。

  关于如何恰当选用评审方法,《中华人民共和国政府采购法实施条例》(以下简称《实施条例》)第三十四条规定,“政府采购招标评标方法分为最低评标价法和综合评分法;技术、服务等标准统一的货物和服务项目,应当采用最低评标价法;采用综合评分法的,评审标准中的分值设置应当与评审因素的量化指标相对应”。另外,《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第87号,以下简称“87号令”)第五十五条规定,“评审因素应当细化和量化,且与相应的商务条件和采购需求对应。商务条件和采购需求指标有区间规定的,评审因素应当量化到相应区间,并设置各区间对应的不同分值”。综上表明,选用综合评分法的政府采购项目应当是技术含量高、工艺或技术方案复杂,非标准、非通用、附加条件多且商务条件和采购需求(技术及标准)能够量化、细化的货物和服务项目。

  而纵观工程招投标实践历程,综合评分法在工程领域运用最为频繁,但如今,最低评标价法的使用频率再逐步提高。以某工程招标文本为例,评审标准分值构成如下:施工组织(技术标)为合格制、投标报价95分、信誉评审5分,业绩要求不能作为资格门槛。总的成交原则就是在满足质量和技术需求的条件下,价优者成交。即使评审因素能够量化,还需要保障在评审环节能够顺利实施。

  再看欧美国家政府采购实践,公开招标主要适用于以价格为主要因素又相对较容易选择的项目,遵循最低价成交原则。针对需求复杂、标准不明确或评标标准难以确定的采购项目,美国政府采购选用的是协商谈判的采购方式,一般采用二阶段评审办法。第一阶段广泛地征求供应商的解决方案,然后由合同官逐一与供应商沟通,综合各响应供应商的方案列出更明确的评判标准;第二阶段,专家将根据新的评审标准,对各响应供应商的方案进行评价,谈判采购的最终目标是实现采购的物有所值,而不是最低价格。联合国国际贸易法委员会《公共采购示范法》和《世界银行采购指南》,也将两阶段要约视为招标方式以外的一种采购方式。我国综合评分法的实际运用其实也是两阶段,只不过第一阶段大多是非公开进行,有范围、有目的选择性地对供应商进行调研、询价形成采购需求和评审标准。如,我国的一些集采机构在采购流程上增设了采购需求(包含评分细则、合同)征求意见公告并取得一些成效,但无疑延长了采购时间,法律风险也较高,因为,不公开、不透明就可能妨碍公平竞争。

  总之,采购人应综合考虑法律及实践中的各种因素,合理地选择合适的评审方法。

  评审因素应恰当设置

  根据87号令第五十五条的规定,“投标报价、技术或者服务水平、履约能力、售后服务”等是综合评分因素,同时,资格条件不得作为评审因素。另外,87号令还重新界定了综合评分法的定义,规范了综合评分法的评审因素、分值设置要求及计算方式,补充强调评审因素应细化和量化,且与相应的商务条件和采购需求对应。87号令较好地与上位法进行了衔接,较为全面地规范了评审办法(资格性审查、符合性审查以及综合评分标准和因素)的内容设置和界定。

  具体来看,评审因素的恰当设置应注意以下几点:

  不得以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇:例如,项目业绩(案例)经常被采购人或代理机构运用在资格条件或加分项里。然而,以特定金额的合同业绩(案例)作为供应商的资格条件或加分条件必然成为众矢之的。业绩或案例的证明载体是合同,项目业绩(案例)的数额需与合同金额相适应,但合同金额又与营业收入直接相关,如果业绩或案例设置涉及特定金额,实质就是对中小企业的排斥,从而构成对中小企业实行差别待遇或者歧视待遇。以工程招标为例,北京市总包市场取消了业绩作为资格条件,目的就是为了化解“企业资质升级需要业绩,没有业绩又不能投标,不能投标哪来的业绩”这一怪圈。再如信誉证书,像3A证书也涉及变相地将企业的经营年限和规模作为评审因素,实际上其不能作为资格条件和评分因素,因而政府部门信用评价体系作为政府采购资格审查否决条件也是必然。总之,采购人需紧绷一根弦、擦亮眼睛,杜绝将规模条件以及衍生变相出的各种门槛,对供应商进行差别待遇或歧视待遇。

  综合评分法评分因素内容:根据法规规定,一方面,评分因素的指标是可以量化的,不能量化的指标不能作为评审因素;另一方面,评审因素的指标量化后,评分标准的分值也必须量化,评审因素的指标量化为区间的,评分标准分值也须量化到区间。评分内容通常包含价格、技术、商务和服务。

  技术评分因素:方案设计、工艺配置、功能要求、性能指标、项目管理、专业能力、项目实施计划、质量保证体系及交货、安装、调试和验收方案等。重点是需要评估的技术参数或指标满足三家以上制造商能提供的产品。

  商务评分因素:交货期、付款条件及方式、质保期、其他商务合同条款等。

  服务因素:可设置服务流程、服务制度、服务措施、故障维修、零配件供应、技术支持、服务人员配备、维修网点服务团队组成因素、培训方案等。根据财政部门作出的投诉处理决定,需要关注的是,技术及服务团队人员不能限定学历及社保缴纳证明。

  评审因素应细化、量化

  《实施条例》第三十四条对综合评分法的定义是:“投标文件满足招标文件全部实质性要求且按照评审因素的量化指标评审得分最高的供应商为中标候选人的评标方法。”同时,87号令第五十五条规定,采用综合评分法时,货物项目的价格分值占总分值的比重不得低于30%;服务项目的价格分值占总分值的比重不得低于10%。执行国家统一定价标准和采用固定价格采购的项目,其价格不列为评审因素。但政府采购相关法律法规并未明确细化技术、商务、服务之间的分值权重以及主观分分值的限制要求,只是笼统地要求评审因素应细化和量化,且与相应的商务条件和采购需求对应。评审因素如何量化和细化是综合评分法实务操作的难点、投诉的热点。

  通过财政部门作出的投诉处理决定、指导性案例以及政府采购负面清单,区间法(优得46分、良得24分、差得02分);偏离法(非实质性负偏离的分值,以倒扣分方式计算,但所有评审因素的总分值不等于基本分值且不与需求相对应);横向比较法(同类的不同对象在一定标准下主观进行比较的方法)均在一定程度上被否定。同时,按法规要求还需注意以下行为:设定的资格、技术、商务条件与采购项目的具体特点和实际需要不相适应或者与合同履行无关;与项目无关的资质作为评分因素;厂商或经销商等特别授权的分值设置超过综合评分总值的一定比列;商务或主观分超过一定比值;以特定行政区域或者特定行业的业绩、奖项作为加分条件等等。

  做好评审现场组织工作

  无论招标文件做得多好,评审环节才是最终保障项目顺利实施的关键环节。

  笔者提醒广大政府采购经办人员,一定要重视并加强对评审工作现场的指导和管理,提醒评审小组统一评审要求和评审尺度,对明显畸高、畸低的评分等违规行为应当指出、纠正,特别是对排名第一的、报价最低的、投标或相应文件被认定为无效的情形进行重点复核。

  避免综合评分法的滥用

  政府采购应当是最大限度实现公平竞争,从而保障公共利益不受损害,促进市场经济良性发展。事关公共利益,政府采购公开招标应慎用综合评分法,无差别地使用综合评分法或设置有失公平的评审因素和标准,非但不能形成有效竞争、优化市场营商环境,更不可能实现物有所值的目标。在满足质量和服务的前提下,价格竞争是最好的方式。

  量身定制的评审办法只是传导了采购人的主观意图,供应商畏惧的并不是评审标准、分值设定,而是履约过程中可能遭遇的不公平待遇和不确定因素。倘若绞尽脑汁冒着法律风险编制评审标准,则可能引起小范围的几家供应商关注,还可能被个别竞争对手死缠烂打,往往得不偿失。

  综合评分法的滥用,归根到底还是程序导向的思维方式所致,所引起的乱象还是冰山一角,目前还只是停留在文字表述的规范上,并未触碰到市场深层的博弈。重程序轻履约、轻绩效评估,是造成政府采购“贵、慢、差”的原因之一。

  法规不能包罗万象,采购人不能僵化地等待政策,而是应该主动担当,转变思维,秉承公平竞争的市场精髓,我们的市场经济才能健康发展。

  (作者单位:新华通讯社办公厅政府采购处)

  延伸阅读

  政府采购评审还应注意的三点内容

  ★在评审现场,受评审专家综合素养所限,在清单比对环节,评审委员会鲜有在评审现场对电子化评标系统提供的投标文件基础性数据成果(因信息量较大)进行质疑、澄清的,本应隔夜评审,却大多匆忙当天结束,导致预算单位在履约过程中,因投标报价构成不合理、不平衡报价等深受其害,这就是典型的不受制衡的评审专家“自由裁量权”。

  ★资格性审查内容包含资格和资信证明,用以证明投标人具备《中华人民共和国政府采购法》(以下简称《政府采购法》)第二十二条规定的条件。87号令第十七条还规定,“采购人、采购代理机构不得将投标人的注册资本、资产总额、营业收入、从业人员、利润、纳税额等规模条件作为资格要求或者评审因素,也不得通过将除进口货物以外的生产厂家授权、承诺、证明、背书等作为资格要求,对投标人实行差别待遇或者歧视待遇”。通常采购人或代理机构为与《政府采购法》第二十二条的规定相对应,对合格供应商信用(信誉)记录的具体要求为:供应商未被列入失信被执行人、重大税收违法案件当事人名单、政府采购严重违法失信行为记录名单。同时要求投标人提供的资格、资信证明文件为,营业执照、事业法人证书、登记证、组织机构代码证或其他有效证明文件、财务状况报告、缴纳税收的凭证、缴纳社会保障资金的凭证、履行合同所必需的设备和专业技术能力的证明材料、政府采购活动前3年内在经营活动中没有重大违法记录的书面声明,行政主管部门颁发的资质证书或相关许可证书(如需)。资格审查按照87号令第四十四条的规定进行,公开招标采购项目开标结束后,采购人或者采购代理机构应当依法对投标人的资格进行审查,从而把对供应商全面综合资格审查的权利和义务对等地赋予了项目第一责任人——采购人。

  ★实质上响应的投标应该是与招标文件要求的关键条款、条件和规格相符,商务和技术没有重大偏离的投标。对关键条文的偏离、保留或反对,例如关于投标文件的完整性、适用法律、税及关税等内容的偏离将被认为是实质上的偏离,投标将被否决。为保障充分竞争以及招标的成功,符合性审查因素设置不应大而全,而应抓大放小,去繁从简,抓住核心关键内容,并且表述准确明了。

  (文字/李刚)

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